中国：国家空气质量行动计划（2013）

过去几十年，中国常被列为全球污染最严重的国家之一。但自2016年起，其污染严重程度已退出全球前五。尽管空气污染仍是挑战，但在公众的高度关注与一系列果断措施的共同推动下，中国的污染治理已取得显著成效。 公众对空气污染的深切担忧始于20世纪90年代末。2007年，中国首家环保组织——公众环境研究中心（IPE）的创始人马军，发布了“中国空气污染地图”，首次为公众提供了一个可查看全国空气质量数据的平台。自2008年起，美国驻华大使馆开始在推特及国务院网站上公布空气质量监测数据，当地居民很快便察觉到，这些数据与市政府报告之间存在悬殊差距。2012年，美国驻广州和上海的总领事馆也相继设立监测站并发布数据。 2013年夏季，芝加哥大学能源政策研究所（EPIC）主任迈克尔·格林斯通（Michael Greenstone）与三位合著者在《美国国家科学院院刊》（PNAS）上发表研究，揭示了高浓度空气污染导致中国北方居民平均寿命比南方缩短约5年。这一对健康危害的直观量化，极大地激发了公众监督意识，也引起了环保部门的高度关注。 随之而来的是公众日益加深的忧虑，关于外籍人士因健康担忧而离华的消息开始流传。与此同时，中国正经历着破纪录的高强度细颗粒物污染，且当时几乎看不到改善的希望。2013年，首都北京的PM2.5年均浓度，达到了世界卫生组织安全标准的17倍，超出中国国家二级标准2.4倍。2014年1月，该市污染监测读数更是飙升至日均建议值的30至45倍，市政部门不得不发出警告，呼吁市民避免外出。同年，上海的PM2.5年均浓度也达到世界卫生组织标准的9.1倍。在全国范围，居民平均暴露在52.4微克/立方米的PM2.5浓度之下，相当于人均预期寿命缩短了4.6年。 治理政策 2014年初，正值中国现代史上空气污染最为严峻的时刻，李克强总理在全国人民代表大会开幕式上宣布“向污染宣战”。这一宣言，选择在通常以设定关键经济目标为焦点的全国性电视会议上发布，标志着中国长期以来“经济增长优先于环境保护”的政策基调发生了根本性转变，官方对空气质量的表述也随之改变。过去，官方媒体曾将低能见度现象称为“雾”而非“霾”；如今，政府转而强调环境责任，明确拒绝“先污染后治理”的老路，并誓言以“铁腕”手段治理污染。 在此宣言发布前数月，国务院已印发《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），为这场“战役”定下了明确目标。该计划旨在到2017年底，将全国城市地区的PM10浓度较2012年水平降低至少10%。中央政府为此设立了2700亿美元的专项资金，北京市政府额外拨出1200亿美元。重点污染区域则设定了具体指标： 京津冀、长三角、珠三角的PM2.5浓度分别降低25%、20%和15%。 北京年均PM2.5浓度较2013年下降34%。 政府采取的核心策略包括： 政绩考核改革：将减排纳入官员考核体系，晋升机制与辖区环境审计及经济绩效双挂钩。 煤炭控制：禁止在重点地区新建燃煤电厂，现有电厂需减排或转为天然气。2017年，山西省关闭了27座煤矿。到2018年1月，北京关闭了最后一座燃煤电厂，国家取消了103个在建燃煤电厂计划。 发展可再生能源：2017年可再生能源占中国发电量的四分之一以上（同期美国仅为18%）。 去产能：2016至2017年间，中国削减了1.15亿吨钢铁产能。 机动车管控：在北上广等大城市实行机动车限行和摇号政策。 严格执法：2017年底，中国停产了553款不符合油耗标准的车型。 提高透明度：建立全国监测网络并公开数据，2017年3月监测站已超过5000个。 得益于上述行动，2017年《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）设定的目标已全部完成。然而，中国政府清醒地认识到，国内空气污染问题依然严峻。为进一步改善空气质量，2018年7月，中国政府发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划（2018-2020年）》。根据该计划，未达国家空气质量标准的地区，需在2015年的基础上将颗粒物污染水平降低18%。尽管国家层面的整体目标较上一阶段（2013-2017）有所放宽，但部分地级市在各自的规划中设定了更严格的减排目标。例如，北京承诺到2020年在2015年基础上减排30%，而最新卫星数据显示，同期实际降幅已达55.5%。 治理的迅速推进也伴随着阶段性阵痛：2017年冬季，部分地区在替代能源尚未到位的情况下拆除燃煤取暖锅炉，导致一些居民面临供暖中断（ 以温暖换蓝天：禁煤令下中国煤区的严冬 ）。即使已接通天然气的用户，也因供应紧张面临气价上涨。对中国而言，未来的挑战不仅在于巩固和深化治污成果，更在于如何协调激励机制、市场结构与地方实际，推动向清洁能源的平稳过渡。 治理成效 中国政府实施的空气污染防治战略已取得显著成效。2013年至2021年间，中国居民颗粒物污染暴露水平平均下降42.3%。若维持这一降幅，人均预期寿命可望延长2.2年。自2013年以来，全球颗粒物污染平均水平的降低完全得益于中国的减排贡献。从1998年到2019年，中国始终位列全球污染最严重的十个国家之一，但于2020年首次退出前十。京津冀地区作为2013年中国污染最重的区域之一，颗粒物污染已下降53.1%。如持续改善，该地区1.092亿居民的人均预期寿命预计可增加4.4年。 为更直观地理解中国治理污染的规模与速度，可将其与已完成工业化转型的美国和欧洲进行对比。美国在《清洁空气法》实施后，历时近三十年、经历五次经济衰退才实现同等程度的污染下降；欧洲在设立环保机构后，也花费约二十年、经历两次经济衰退才达成类似成果。 尽管近年来进步明显，中国目前仍是全球污染程度第13高的国家。以北京为例，其颗粒物污染水平仍比美国污染最严重的县（加利福尼亚州普卢默斯县）高出40%。虽然全国颗粒物污染平均水平已符合国家标准，仍有30.9%的人口生活在超标的地区。若这些地区能够达标，预计将累计增加2.167亿年的总寿命。对居住在这些地区的个人而言，若污染降至国家标准，人均预期寿命可延长6个月。 以污染最严重的河北省石家庄市为例，按世界卫生组织标准衡量，当地居民人均预期寿命仍因污染损失约4.3年。 中国迄今主要依靠行政管控实现快速减排，成效显著但经济社会成本较高。随着治污进入新阶段，借助市场机制（如碳排放交易体系）推动低成本、高效率的减排，将成为巩固治理成果、实现持续改善的关键路径。